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打造环保腾飞新引擎 “水务+PPP”待磨合

时间:2016-4-11 来源:浙江省www.204.net
在政策推动下,PPP模式(公共私营合作制)逐渐成为水务企业的一条重要融资渠道。2015年,PPP水环境治理项目已签订资金超过千亿元,预计2016年PPP还将延续火热势头,迎来更多落地。
PPP即政府与社会资本合作的模式。财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平表示,PPP已经从一种市场投融资手段拓展为一种市场化、社会化的公共产品供给管理方式,是政府与市场的连接器、转换器、助力器。
在水务行业(主要包括自来水和污水处理),PPP模式将大量的社会资本引入市场,一方面缓解了政府资金不足的压力,另一方面还可以引入先进的技术与成熟的管理经验,提升水务企业的服务质量和经营效率。
“PPP不是一场华丽的婚礼,而是一生一世完美的婚姻。”焦小平说。不过,与其他公共服务行业相比,水务行业属于典型的区域自然垄断行业,这场婚姻要想持久仍存痛点。
政策持续加码
随着“水十条”细则的逐步落地,由此带动的万亿环保盛宴也备受市场期待。面对万亿级的投资需求,政府不再单打独斗,决定全面引进社会资本。
根据财政部和环保部联合发布的《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》,在水污染防治领域将大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放。其中,饮用水水源地环境综合整治等为PPP推进的重点领域。
在众多业内人士看来,环保部将联合财政部,采取PPP模式打包实施一批“水十条”重大项目。不过由于目前社会资本还没有大规模进入水污染防治领域,各级地方政府还要进一步拓展资金渠道。此前,来自权威媒体报道称,财政部将以股权的形式投资PPP基金,规模为1500亿元,各地方政府则相应地成立了百亿级的基金,用以支持PPP项目的发展。
据公开资料,2015年的超亿元PPP项目在水务、固废、大气三大领域都有分布,而且有多个水务、固废综合项目,水务相关的项目有136个,固废相关的有6个,大气相关的有2个,水务相关的超亿元PPP项目占据了总数约95%的份额。仅北控水务、碧水源、东方园林、首创集团、云南水务这5家公司就占据了约88%的份额。
过快过热发展令业界担心
然而,行业过热的现象却令人有些担心:大量资本的涌入促进了环保产业的发展,为环保行业带来了一股新的动力,但是资本放大了行业成长的预期,过快发展可能会带来一些隐患。
全国工商联环境商会会长赵笠钧认为,过热的资本会让环保行业存在“虚火”,容易产生不理性的行为。当前资本界对于环保领域预期过高,实际上传统环保业务的市场尚不成熟,要找到好的标的存在一定困难。
桑德集团董事长文一波说,未来三年,中国或将成为全球最大的PPP市场。但当下PPP项目签约仅30%左右,签约项目实际进行投资的仅约50%,进展远低于预期。
业内人士分析认为,当前PPP问题主要集中在土地风险、不合理低价中标、合作过程中的不确定风险多等。“特别是在外来资本的冲击下,最容易出现恶性竞争。不少中小型环保企业也有可能步入地下中标的怪圈。”赵笠钧说。PPP模式并未能杜绝市场不公平竞争,相反,一些环保PPP项目运作和实施过程中,恶性竞争日趋严重,低价中标事件频频发生。
“PPP现在出现了很多门不当、户不对的结合,低价中标就是其中一类。政府招标时若一味降低资金需求和技术门槛,会导致处理的污水不达标,引发黑臭水体,治污目标没达到,反而变成集中式排污。”碧水源董事长文剑平说。
此外,违约、欠款、价格问题等也常常造成社会资本的信心不足。
水务PPP如何走向持久
而在总结水务PPP的失败原因时,“商业利益、信任程度、行事方式等是关系成败的深层次原因。”业界资深人士指出,很多表面上的原因都缘于这几个深层次问题。而在实际操作层面,“不规范、不谨慎、不公平、不经严格论证就匆匆上马的项目存在极大的隐患。”广州市天则区域发展研究中心主任赵旭指出。
诚如天津曹妃甸海水淡化项目由北控水务、挪威阿科凌、管委会三家合作建设,水源来自海水和陡河水库。但曹妃甸工业区的规模没有达到预期,只是用陡河水库的水就已足够,致使海水淡化BOT项目,至今闲置。”而政府的信用和支付能力或许是PPP项目面临的最大不确定性,赵旭坦言:“对此,民营资本没有更好办法预防。
“在实际履约过程中,经常会出现因政治原因拒绝价格调整到位,以及政府财力不足,购买责任无法保障的现象。”赵旭说。
成功的水务PPP好比一场旷日持久的婚姻,上述多位知名专家明确指出,“水务+PPP”至少应满足如下条件:“政府参与者有清醒的认识,进行严格论证;项目启动前的谈判历时较长,并在此过程中建立信任;有专业的机构作为支撑;既重市场准入,又重事后监管;以及政府与民营资本的公平。”

对待起始于2014年的新一轮PPP,业内人士希望在下述方面得以改进:“首先,混合所有制不是国有跟国有混合,那样会强化垄断,强化惰性,混合所有制必须规定是民营跟国有混合;其次,是股权比例的问题,必须明确混合所有制股权比例;此外,必须指出对某些项目必须搞PPP,或者说必须实行混合所有制。”

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